区画整理事業計画への取消訴訟

取消訴訟は、行政庁の処分その他公権力の行使に当たる行為の取消を求める訴訟をいい、そして伝統的な見解では、取消訴訟の対象となる行政庁の処分とは、公権力の主体たる国又は公共団体が行う行為のうち、その行為によって、直接国民の権利義務を形成し又はその範囲を確定することが認められているものを意味し、それは少なくとも立法行為や一般的処分とは異なり、特定個人に対して法律上の効果を及ぼす具体的な処分でなければならないとされており、土地区画整理事業計画がこのような処分に該当するか否かが問題となります。土地区画整理法によれば、区画整理事業計画が確定して公告されると、施行地区内の土地の形質の変更や建築物の新築等に知事の許可が必要となりこれに違反した場合には原状回復や除却を命じることができ、この命令違反には罰則の定めがおかれておりまた賃借権者等に対しては書面による権利の申告が要求されるなど、計画区域内の住民に対しての換地処分による本来の権利変動とは別個に、区画整理事業計画の公告に伴っての権利制限が法律によって定められています。区画整理事業計画自体の性質をどうとらえるかとともに、このような計画公告に伴っての効果の性質や計画段階で争うことの現実の必要性と合理性に対する詳価の違いから見解は対立しています。

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事業計画は、事業に関する一連の手続の一環をなすものであって、土地区画整理事業の基礎的事項について一般的、抽象的決定をするものであり、それは、特定個人に向けられた具体的処分とは著しく趣を異にし事業計画自体ではその遂行によって利害関係者の権利にどのような変動を及ぽすか、必ずしも具体的に確定されているわけではなく、いわば事業の青写真たる性質を有するにすぎません。
計画公告に伴って法律の定める権利制限は、事業計画の円滑な遂行に対する障害を除去するための必要にもとづき、法律がとくに付与した公告に伴う付随的な効果にとどまるものであって、事業計画の決定ないし公告そのものの効果として発生する権利制限とはいえません。それ故、事業計画はそれが公告された段階においても、直接、特定個人に向けられた具体的な処分ではなく、また、宅地、建物の所有者または賃借人等の有する権利に対し具体的な変動を与える行政処分ではありません。
事業計画の決定ないし公告の段階で、その取消を求める訴えの提起を許さなければ利害関係者の権利保護に欠けるところがあるとはいい難く、これが許されないからといって事業によって生じた権利侵害に対する救済手段が一切閉ざされてしまうわけではありません。原状回復や除却の命令、仮換地の指定、換地処分等の具体的な処分の取消を訴求することによって、区画整理事業による権利侵害に対する救済の目的は十分に達成することができます。法の越旨とするところも、このような具体的な処分の行なわれた段階で救済手段を認めるだけで足り、直接それにもとづく具体的な権利変動の生じない事業計画の決定ないし公告の段階では、理論上からいっても訴訟事件としてとりあげるに足るだけの事件の成熟性を欠くのみならず、実際上からいってもその段階で訴えの提起を認めることは妥当でなく、またその必要もありません。
事業計画を取消訴訟の対象として積極的に肯定しようとする見解は、前記最高裁判決の少数意見やその他多くの評論に示されていますが、以下にその理由とするところを要約します。
事業計画は特定の個人に向けられた個別的な処分ではなく、この点では一般的な行為ということができます。しかし計画の公告によって加えられる権利制限は具体的であり、かつ権利制限をうける者も不特定多数ではなく、事業施行地区内の土地所有者や賃借権者等の特定多数であるため、計画は、少なくともそれが公告された段階では充分に行政処分と解することが可能です。
計画の公告により当然にその地区内の土地所有者等は法律規定にもとづいて権利に制限をうけ、かつ行政庁はかかる法律効果の伴うことを意図して計画の公告をするのであり、かかる効果を公告の付随的かつ抽象的効果とすることには疑問があります。これらは法律が公告に付与したものではありますが、公告の有する法律効果であることにかわりはなく、その内容も個別的具体的です。そしてさらに、たとえこれが法律により特に与えられた計画に伴う付随的な効果であるとしても、それによって違法に個人の権利が直接に侵害されるかぎり、計画そのものに対して、違法処分による権利の救済を目的とする行政訴訟が許されないとする理由はありません。
計画の違法を攻撃し救済をうけるには、計画自体を争わなくても、例えば建築を出願しその不許可処分を争う道や、建築を強行して除却命令を争うなどの方途や換地処分を争う方法等がありますが、これをもって計画自体に対する争訟には成熱性がないとするのは形式にとらわれた考え方です。なぜなら、計画が違法であるにもかかわらず、その後の個々の処分がなされるまでは権利制限をうけたと主張する者に、訴える由なき状態のままで供手黙視せしめることは不当に出訴権を制限するものであるばかりでなく、計画が決定されるとそのまま実施されて爾後の手続は機械的に進められるのが通常ですが、このような爾後の行為は無駄な手続を積み重ねる結果となり、もし手続の完成段階において計画が取り消されるようなことになれば、逆に混乱を増大することになるからです。
この問題について消極説、積極説のいずれをとるべきか。事業計画の性質については、実は、一般的な行為、立法行為類似のものとみることも、また区画整理事業の過程での中間的な処分と解することにもそれぞれ理由があるように思われます。また争訟の成熟性についての見解の相違も、取消訴訟制度の機能についての基本的な価値判断の違いにもとづいての、これを消極的に解して厳密な具体的事件性を要求するか、あるいは行政の違法活動に対する簡便、効果的な救済手段ととらえるかの違いよる対立とも考えられます。そしてこの点ではあわせて、現実の問題として、計画の実施が完了した段階で訴訟を提起することは大変に困難であり、かつ計画策定手続が必ずしも完全ではない状況の下では、計画自体を争うという司法救済の意義が決して少なくないことを考慮する必要があります。たとえ計画が訴訟の対象として認められても、勝訴の見込みという点では、計画の決定に通常広汎な裁量が認められていることとともに、執行不停止の原則したがって事情判決の制度が隆路となる場合が多いといえます。

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